Utrata prawa do wykorzystywania nieruchomości na cele budowlane

W przedmiotowej sprawie dwie spółki zawarły umowę przedwstępną sprzedaży nieruchomości. Skarżąca w niniejszym postępowaniu w tej umowie zobowiązała się upoważnić nabywcę do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, dzięki czemu uzyskał on decyzję o pozwoleniu na rozbiórkę budynków usytuowanych na przedmiotowej działce.

Następnie skarżąca spółka, powołując się na art. 162 § 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a., wniosła o stwierdzenie wygaśnięcia ww. pozwolenia na rozbiórkę, podnosząc, że umowa przedwstępna wygasła, a jednocześnie wygasły wszelkie pełnomocnictwa udzielone drugiej spółce (inwestorowi), w tym do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Prezydent miasta odmówił stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na rozbiórkę. W uzasadnieniu wskazał, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzi przesłanka przewidziana w art. 37 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, która umożliwiałoby stwierdzenie wygaśnięcia ww. decyzji, tj. brak rozpoczęcia rozbiórki przed upływem 3 lat od dnia, w którym decyzja o rozbiórce stała się ostateczna. Po rozpatrzeniu odwołania wnioskodawcy, Wojewoda utrzymał w mocy odpowiedź organu I instancji.

Spółka w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy wniosła o uchylenie decyzji Wojewody, wskazując, że art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. może stanowić samodzielną podstawę stwierdzenia wygaśnięcia każdej decyzji i to właśnie ten przepis powinien znaleźć zastosowanie w przedmiotowej sprawie. Bezprzedmiotowość decyzji o pozwoleniu na rozbiórkę przejawia się w tym, że inwestor stracił prawo do dysponowania przedmiotową nieruchomością, wobec czego nie ma możliwości wykonania prac budowlanych objętych ww. decyzją.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja, jak i utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji zostały podjęte z naruszeniem przepisów prawa. sąd wskazał, że zgodnie z art. 162 § 1 pkt 1 i 2 i § 3 k.p.a. organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza, w drodze decyzji, jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja:

1) stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony; 2) została wydana z zastrzeżeniem dopełnienia przez stronę określonego warunku, a strona nie dopełniła tego warunku. W przypadku gdy kwestia wygaśnięcia decyzji nie jest uregulowana w przepisach szczególnych, stwierdzenie bezprzedmiotowości decyzji nie jest wystarczające dla stwierdzenia jej wygaśnięcia, bowiem należy dodatkowo wykazać, że wymaga tego interes społeczny albo interes strony.

Sąd stwierdził, że w tej sprawie nie ma zastosowania przepis szczególny, tj. art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego, gdyż rozbiórka została rozpoczęta przed upływem 3 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna. W ocenie Sądu I instancji, zasadnie skarżąca zarzuca, że przepis art. 162 § 1 k.p.a. w zw. z art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane nie może być jednak wykładany w ten sposób, że wyłącza on możliwość stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na rozbiórkę w innych sytuacjach, niż określone w art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego. Organ administracyjny prowadzący sprawę w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji administracyjnej ma obowiązek z urzędu rozpatrzyć wszystkie przesłanki, o których mowa w art. 162 k.p.a., gdyż taki obowiązek wynika z przepisów art. 6 i 7 k.p.a. W przypadku, gdy przesłankę stwierdzenia wygaśnięcia decyzji miałby stanowić interes strony, a w danej sprawie przymiot ten przysługuje wielu podmiotom, to rozważenia i uwzględnienia wymaga interes wszystkich stron tego postępowania, w szczególności inwestora jako podmiotu uprawnionego mocą decyzji.

Inwestor wniósł skargę kasacyjną, wskazując, że podstawa wydania decyzji o uchyleniu decyzji dotyczącej pozwolenia, zawarta w Prawie budowlanym jest przepisem szczególnym, wyłączającym możliwość stosowania trybu ogólnego przewidzianego w przepisach k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił tego stanowiska. Orzekł, że w piśmiennictwie wskazuje się, że art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego, stanowiący przepis szczególny w rozumieniu art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., odnosi się tylko do budowy obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 6, nie ma zatem zastosowania do innych robót budowlanych wymienionych w art. 3 pkt 7. Celem ustawodawcy było bowiem objęcie dyspozycją art. 37 ust. 1 tylko tych robót budowlanych, w wyniku których dochodzi do powstania nowej „substancji budowlanej", co ma miejsce właśnie w przypadku budowy, czyli wykonania „od podstaw" obiektu budowlanego, a także jego odbudowy, nadbudowy oraz rozbudowy. Przepis art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego nie ma więc zastosowania do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na rozbiórkę. NSA wskazał jednak, że rolą organów architektoniczno-budowlanych nie jest ustalanie, czy w świetle prawa cywilnego inwestor utracił prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W tym zakresie właściwym organem rozstrzygającym jest sąd cywilny. Strony mogą dochodzić swoich praw przed tym sądem. Wydanie przez organ decyzji stwierdzającej wygaśnięcie decyzji o pozwoleniu na rozbiórkę w takiej sytuacji może nastąpić tylko wtedy, gdy utrata przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest oczywista, bezsporna i poparta odpowiednimi dowodami. Natomiast w przypadku, gdy kwestia ta jest sporna między inwestorem a właścicielem nieruchomości, organ powinien zawiesić postępowanie administracyjne celem uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego co do zakresu praw inwestora do danej nieruchomości przez sąd powszechny (art. 97 § 1 pkt 4 i art. 100 § 1 k.p.a.).

2017-04-18