Odpowiedzialność za przekraczanie norm hałasu

W przedmiotowej sprawie mieszkańcy skarżyli się nas restauratora, z powodu hałasów dochodzących z lokal. Wezwany na miejsce Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska przeprowadził pomiary poziomu dźwięku emitowanego do środowiska przez zakład - restaurację. Po kontroli WIOŚ, skarżona została wykreślona z ewidencji działalności gospodarczej, a po niedługim czasie ponownie zgłosiła rozpoczęcie działalności gospodarczej, takiej samej jak uprzednio (ten sam adres, ta sama nazwa, ten sam numer NIP, ten sam rodzaj działalności).

W związku z powtarzającymi się zgłoszeniami okolicznych mieszkańców, dotyczącymi uciążliwego hałasu, WIOŚ zawiadomił organ pierwszej instancji - Prezydenta miasta. Na podstawie art. 115a ust.1 i art. 378 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2013 r., poz. 1232) oraz rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku, organ ustalił dla skarżonej, prowadzącej działalność gospodarczą, dopuszczalne poziomy hałasu emitowanego do środowiska dla terenu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej – dla pory dnia 50dB i dla pory nocnej 40 dB.

Następnego dnia wpłynął do tego organu wniosek prowadzącego restaurację o umorzenie postępowania, gdyż w dacie wydania decyzji, skarżona zakończyła prowadzenie działalności gospodarczej oraz nastąpiło rozwiązanie umowy użyczenia lokalu, zaś decyzja może zostać wydana jedynie wobec przedsiębiorcy (art. 115a ust. 2 ustawy).

Organ w całości uchylił zaskarżoną decyzję i - orzekając co do istoty sprawy – ustalił dla przedmiotowego zakładu dopuszczalne poziomy hałasu przenikającego do środowiska, w odniesieniu do najbliższych terenów zabudowy mieszkaniowej (na identycznym poziomie jak w decyzji pierwszej instancji). W uzasadnieniu organ wskazał, że z niebudzącego wątpliwości sprawozdania z pomiarów, w dacie kontroli emisja hałasu z terenu zakładu przekraczała dopuszczalne normy (poziom dźwięku w nocy wyniósł 52,9 dB). Oddziaływanie akustyczne rozciąga się na teren przeznaczony w planie miejscowym pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Uzasadniało to określenie dopuszczalnych poziomów hałasu w rozmiarze wynikającym z cyt. rozporządzenia (por. wyrok II SA/Gd 399/12). W niniejszej sprawie ustalenie poziomu emisji nastąpiło w okresie prowadzenia działalności gospodarczej przez skarżoną. Organ powołał przysługujący skarżonej tytuł prawny do zakładu na podstawie umowy użyczenia z dnia 1 maja 2015 r. Gdyby ponadnormatywna emisja hałasu związana była z działalnością przedsiębiorcy, to ustawa nie zakazuje wydania decyzji wobec tego podmiotu, o ile nawet już nim nie jest. Celem ustawy jest uregulowanie hałasu do dopuszczalnego na określonym terenie poziomu. Decyzja ma znaczenie prewencyjne (patrz Komentarz B. Rakoczego i wyrok II OSK 6/10). Zakład nie musi funkcjonować w dniu wydania decyzji, decyzja nie nakłada nowych obowiązków (por. wyrok II SA/Wr 431/09). Przedsiębiorca prowadzi działalność sezonowo i cyklicznie, co nie powinno wykluczać wydania decyzji. Postanowienie jedynie nawiązuje do chociażby jednorazowego przekroczenia dopuszczalnego poziomu hałasu w przeszłości. Właściciel mógłby w celu uniknięcia odpowiedzialności doraźnie i nawet na kilka dni przerywać działalność, aby zaraz po umorzeniu postępowania ją podejmować. Postępowanie nie stało się bezprzedmiotowe. Nadal istnieje strona internetowa "Z.". W ocenie organu, rozstrzygnięcie zgodnie z brzmieniem przepisu powinno odnosić się do konkretnego zakładu, a nie prowadzącego go przedsiębiorcy. Stroną jest właściciel zakładu, lecz dopuszczalne poziomy hałasu ustala się "dla danego zakładu", powodującego emisję (zob. wyroki II OSK 2539/12, 2486/10), do którego posiada tytuł prawny (art. 3 pkt 48 ustawy).

W skardze do sądu administracyjnego skarżona (prowadzący restaurację) zarzuciła naruszenie art. 105 k.p.a. i art. 115a ust. 1 i 2 POŚ. Uznała, że w postępowaniu administracyjnym pominięto właściciela nieruchomości, w której znajdował się zakład. Decyzja adresowana jest do zakładu, który nie istnieje, więc nie wiadomo, kogo dotyczy. Od dnia 14 września 2015 r. skarżona nie prowadzi działalności gospodarczej, co wynika z wydruku z ewidencji działalności gospodarczej, zaś umowa użyczenia lokalu została rozwiązana.

Zdaniem sądu administracyjnego w niniejszej sprawie należycie udokumentowano i było niesporne, że spełnione zostały przedmiotowe przesłanki decyzji wymienione w art. 115a. Ustalenia lub rozważenia przez organy wymagał natomiast aspekt podmiotowy sprawy w związku z zagadnieniem adresata decyzji i zarzutami skarżącej, że zaprzestała prowadzenia zakładu przed datą wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Można od razu dodać, że w ocenie Sądu problematyka strony podmiotowej sprawy obejmuje ponadto rozważenie kręgu podmiotów, mających interes prawny w tej sprawie. Zdaniem składu orzekającego nin. sprawa należy do typowych spraw administracyjnych, czyli spraw konkretnego podmiotu, któremu ustawa pozwala być stroną (art. 1 pkt 1 k.p.a. - sprawa indywidualna, art.28, art. 29 i art. 30 k.p.a. - sprawa podmiotu, której cechy albo wola ustawodawcy pozwalają być stroną). Podmiot ten jest zatem albo osobą prawa cywilnego, albo jednostką organizacją lub organizacją społeczną, uznaną za twór społeczny, mogący być stroną. W przypadku przedsiębiorcy będącego osobą fizyczną, podmiotem tym jest ta właśnie osoba, oznaczona imieniem i nazwiskiem. Nazwa prowadzonej działalności gospodarczej nie tylko nie ma samodzielnego znaczenia w obrocie prawnym, ale nawet nie powinna dookreślać oznaczenia takiej strony. Do elementów pojęcia decyzji administracyjnej również należy skonkretyzowanie jej adresata, którym powinien być jeden z podmiotów mogących być stroną (por. wyrok IV SA 2264/96), zaś nałożone decyzją obowiązki mają z reguły charakter osobisty i niezbywalny. O bezprzedmiotowości postępowania ze względów podmiotowych, decyduje zarówno niemożność bycia stroną przez adresata decyzji w ogóle, jak i w konkretnej sprawie (brak legitymacji procesowej) (patrz M. Romańska Komentarz do art. 105 k.p.a. teza 7).

Strona podmiotowa sprawy stosowania art. 115a POŚ co do zasady nie budzi wątpliwości w orzecznictwie sądowym i doktrynie. Stroną jest przede wszystkim podmiot prowadzący zakład, czyli korzystający ze środowiska poza ramami korzystania powszechnego (patrz art. 4 i art. 2 ust. 2a POŚ) oraz podmioty objęte ochroną przed hałasem (art. 112, art.113 ust. 2), określane niezbyt precyzyjnie jako "co najmniej wszystkie podmioty położone w bezpośrednim sąsiedztwie obiektu, z działalnością którego wiąże się emisja hałasu" (K. Gruszecki teza 4 Komentarz do art. 115a) lub będące właścicielami nieruchomości zabudowanych, znajdujących się w obszarze podwyższonej emisji hałasu (wyroki II SA/Kr 1323/12 i II OSK 864/13, w którym powołano art. 28 k.p.a. w związku z art. 140 k.c. oraz wcześniejsze orzecznictwo NSA, a także omówiono art. 2 ust. 1 dyrektywy 2002/49/WE Dz. U. UEL z 18 lipca 2002 r., ponadto patrz wyrok II OSK 2486/10). W ocenie Sądu niewątpliwie stroną w takiej sprawie jest w szczególności właściciel (użytkownik wieczysty, wspólnota mieszkaniowa, spółdzielnia mieszkaniowa itp.) nieruchomości, na terenie której położony jest zakład, jako dysponujący tytułem prawnorzeczowym do instalacji, o ile nawet jej prowadzącym lub użytkownikiem jest inny podmiot, na podstawie stosunku zobowiązaniowego, oraz oczywiście jako właściciel nieruchomości objętej emisją hałasu. Oczywiście adresatem decyzji w przedmiotowej sprawie nie może być właściciel, skoro jak do tej pory ustalono, nie jest on przedsiębiorcą prowadzącym zakład. Jednak organy przedwcześnie ustaliły, że skarżona zaprzestała prowadzenia zakładu lub bezpodstawnie odstąpiły od ustalenia podmiotu prowadzącego aktualnie zakład, który jak twierdzą, nieprzerwanie funkcjonuje. O ile jednym z podmiotów korzystających ze środowiska jest przedsiębiorca, to należy ustalić jego osobę oraz podstawę prawną, korzystania przez nią z danego zakładu niezależnie od istnienia formalnego udokumentowania lub legalnego prowadzenia działalności gospodarczej. Przedsiębiorcą jest osoba prowadząca działalność gospodarczą we własnym imieniu i na własny rachunek, zaś cechami tej działalności są charakter zarobkowy, prowadzenie w sposób zorganizowany i ciągły. Kwestie rejestracji, wyrejestrowania, zgodności działalności z prawem podatkowym lub innymi działami prawa administracyjnego i rodzaju stosunku zobowiązaniowego uprawniającego do korzystania z zakładu, nie mają tutaj znaczenia.

2016-12-09