Kategoria drogi publicznej a prawo własności gruntu

W przedmiotowej sprawie skarżący wezwali Radę miasta do usunięcia naruszenia prawa w uchwale w sprawie zaliczenia niektórych dróg w m. st. Warszawie do kategorii dróg gminnych, polegającego na zaliczeniu ul. L. do kategorii dróg gminnych. Argumentowali, że gmina błędnie przyjęła, iż jest właścicielem działek, pod którymi biegnie droga, podczas gdy z ksiąg wieczystych wynika, że prawem własności legitymować się mogą skarżący.

W odpowiedzi na skargę, Rada m.st. Warszawy wniosła o oddalenie skargi w całości. Zdaniem Rady, skarga jest bezzasadna z uwagi na to, że ewentualne stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały nie wywoła oczekiwanego przez skarżących skutku w postaci „odebrania" – stwierdzenia nieistnienia kategorii drogi publicznej ulicy L., ponieważ nadanie kategorii drogi publicznej ulicy L. nastąpiło wcześniejszym aktem Rady Narodowej m. st. Warszawy, a w późniejszym czasie nadanie to zostało potwierdzone ustawowo.

Sąd nie uznał skargi i zauważył, że zgodnie z przepisem art. 1 ustawy o drogach publicznych, drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie tej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w ustawie o drogach publicznych lub innych przepisach szczególnych. Z art. 2 ust. 1 ustawy o drogach publicznych wynika, że droga gminna jest jedną z dróg publicznych, natomiast przepis art. 2a ust. 2 dodany do tej ustawy z dniem 1 stycznia 1999 r. stwierdza, że drogi gminne stanowią własność gminy. Również art. 103 ust. 2 p.w.u.r.a.p. stanowi, że „dotychczasowe drogi gminne oraz lokalne miejskie stają się z dniem 1 stycznia 1999 r. drogami gminnymi", zakłada, że drogi należące do kategorii dróg publicznych lokalnych miejskich i gminnych, w dniu wejścia w życie tej ustawy, stają się drogami gminnymi bez względu na to, czy grunty, na których zlokalizowane są te drogi, były przed przyjęciem tej ustawy własnością samorządu gminnego, czy innych osób. Ustawa ta więc wychodzi z założenia, że przed wejściem jej w życie mogły występować sytuacje, w których drogi publiczne były ulokowane na gruntach nienależących do samorządu gminnego. To założenie wynika z tego, że jednym z celów tej ustawy było doprowadzenie stanu właścicielskiego gruntów pod drogami publicznymi do wymogów stawianych przez art. 2a ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 14, poz. 60 ze zm.). Ustawodawca założył, że mogą istnieć sytuacje, w których dane drogi będą posiadały prawno-administracyjny przymiot drogi publicznej, pomimo nieprawidłowego stanu prawno-cywilnego gruntów, na których te drogi są zlokalizowane, czyli braku prawa własności do tych gruntów przez właściwe jednostki samorządu terytorialnego. Z powyższych regulacji nie wynika, zdaniem Sądu pierwszej instancji, że droga publiczna nie może być własnością osób fizycznych i niepublicznych osób prawnych, i że konieczną przesłanką do skutecznego podjęcia przez radę gminy uchwały o zaliczeniu drogi do kategorii dróg gminnych jest legitymowanie się przez gminę prawem własności do gruntów, po których droga taka przebiega.

Zdaniem Sądu zaskarżona uchwała, zaliczając ulicę L. do dróg gminnych, jedynie porządkowała kategoryzację dróg publicznych istniejących już przed wejściem w życie ustawy z dnia 13 października 1998 r. Co więcej, przepisy tej ustawy pozwalały zarządcy drogi na prawidłowe użytkowanie, eksploatowanie i bieżącą konserwację istniejącej w dniu 31 grudnia 1998 r. drogi publicznej, a przede wszystkim na uporządkowanie stanu prawnego pasa drogowego i rozliczenie się z dotychczasowym właścicielem.

Sprawa trafiła do Naczelnego Sądu Administracyjnego, który stwierdził, że skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy. Sąd orzekł, że podzielić należy zasadność zarzutu, iż podjęcie uchwały o zaliczeniu drogi do kategorii dróg gminnych nie wymaga uprzedniego legitymowania się przez gminę prawem własności do gruntów, po których droga taka przebiega, jest niezgodne z prawem. Uchwała o zaliczeniu danej drogi do drogi publicznej powinna być poprzedzona czynnościami zmierzającymi do przejęcia własności drogi przez podmiot publicznoprawny. Droga, która nie jest własnością gminy, nie może być zaliczona do dróg gminnych. Uchwała, którą zalicza się do dróg gminnych drogę, która nie jest własnością gminy, narusza w istotny sposób art. 7 ust. 1 i 2 ustawy o drogach publicznych (por. powołane wyżej wyroki NSA: z dnia 28 maja 2009 r., sygn. akt I OSK 148/09; z dnia 17 lipca 2014 r., sygn. akt I OSK 708/14 i z dnia 3 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 796/15).

2016-10-12