Zakres zarządu spółdzielni w „spółdzielczych” wspólnotach mieszkaniowych

Spółdzielnie mieszkaniowe mają problem z przeprowadzaniem remontów i modernizacji budynków, w których doszło do wyodrębnienia i sprzedaży lokali mieszkalnych na rzecz ich użytkowników.

Do Rzecznika Praw Obywatelskich wpływają skargi odnośnie wykładni art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych. W ocenie Rzecznika problem ten ma duże znaczenie praktyczne, a do jego rozwiązania konieczna jest interwencja ustawodawcy, bowiem uniemożliwia on spółdzielniom mieszkaniowym przeprowadzanie remontów i modernizacji budynków, w których doszło do wyodrębnienia i sprzedaży lokali mieszkalnych na rzecz ich użytkowników.

Z chwilą wyodrębnienia i przeniesienia na użytkownika lokalu w spółdzielni własności tego lokalu w budynku lub budynkach położonych w obrębie danej nieruchomości dochodzi do powstania nieruchomości wspólnej obejmującej grunt, części budynków oraz urządzenia, które nie służą wyłącznie do użytku właściciela lokalu. W myśl art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, zarząd nieruchomościami wspólnymi stanowiącymi współwłasność spółdzielni jest wykonywany przez spółdzielnię jako zarząd powierzony, o którym mowa w art. 18 ust. 1 ustawy o własności lokali, choćby właściciele lokali nie byli członkami spółdzielni. W orzecznictwie sądów ujawniły się rozbieżności dotyczące tego, czy „zarząd powierzony” w rozumieniu art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych w związku z art. 18 ust. 1 ustawy o własności lokali obejmuje wyłącznie czynności zwykłego zarządu nieruchomością wspólną czy również czynności przekraczające zakres zwykłego zarządu, w tym do samodzielnego dysponowania nieruchomością wspólną na cele budowlane.

W ocenie Rzecznika przewidziane w art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych rozwiązanie odnoszące się do zarządu nieruchomością wspólną stanowiącą współwłasność spółdzielni jest bardzo lakoniczne i enigmatyczne. Wykładnia tego przepisu nie pozwala na ustalenie zakresu zarządu, jaki ustawodawca powierzył spółdzielni mieszkaniowej, a jednocześnie w zdaniu drugim tego przepisu kategorycznie wyłączono możliwość zastosowania, nawet tylko odpowiedniego, ustawy o własności lokali, oprócz art. 18 ust. 1 oraz art. 29 ust. 1 i la, które dotyczą umownego zarządu nieruchomością wspólną, Co do zasady można uznać, iż spółdzielnia mieszkaniowa samodzielnie dokonuje czynności zwykłego zarządu nieruchomością wspólną. Natomiast istnieją poważne wątpliwości co do tego, czy zarząd sprawowany przez spółdzielnię na podstawie art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, uprawnia ją do samodzielnego dokonywania czynności przekraczających zwykły zarząd, w tym w szczególności do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W doktrynie przyjmuje się, że do czynności zwykłego zarządu należy załatwianie bieżących spraw związanych ze zwykłą eksploatacją i utrzymaniem rzeczy w stanie niepogorszonym w ramach aktualnego przeznaczenia. Inne zaś czynności mieszczą się w kategorii czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu. Czynności przekraczające zwykły zarząd to – poza rozporządzaniem nieruchomością wspólną i jej obciążaniem – m.in. modernizacja i większy remont, nadbudowa i przebudowa, podział nieruchomości i łączenie lokali. Art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych nie określa zakresu zarządu, ale odsyła do art. 18 ust. 1 ustawy o własności lokali, zgodnie z którym właściciele lokali mogą w umowie o ustanowieniu odrębnej własności lokali, albo w umowie zawartej później w formie aktu notarialnego, określić sposób zarządu nieruchomością wspólną, a w szczególności mogą powierzyć zarząd osobie fizycznej albo prawnej. Przepis ten również nie określa zakresu zarządu powierzonego, w praktyce bowiem zakres uprawnień zarządcy precyzuje umowa. W konsekwencji zagadnienie działania zarządcy w imieniu właścicieli lokali i zakresu takiego upoważnienia sprowadza się w istocie do treści umowy lub uchwały właścicieli, przewidzianych w art. 18 ust. 1 i ust. 2a ustawy o własności lokali. Jeżeli sposobu zarządu nie określono w umowie lub w uchwale zaprotokołowanej przez notariusza (art. 18 ust. 2a ustawy o własności lokali), obowiązują zasady określone w rozdziale 4 tej ustawy, którego przepisy mają charakter względnie obowiązujący. Zakres zarządu wynika z dalszych przepisów, zwłaszcza z art. 22 ustawy o własności lokali, którego zastosowanie zostało jednak wyłączone przez art. 27 ust. 2 zdanie ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych. Odesłanie w art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych do art. 18 ust. 1 ustawy o własności lokali oznacza więc tylko tyle, że spółdzielnia mieszkaniowa wykonuje ex lege zarząd nieruchomością wspólną jak zarząd powierzony.

Zdaniem Rzecznika nie ma żadnych podstaw do tego, aby domniemywać zakres uprawnień spółdzielni mieszkaniowej sprawującej zarząd nieruchomością wspólną. Domniemanie takie, prowadzące do rozszerzenia zakresu uprawnień spółdzielni mieszkaniowej wobec nieruchomości wspólnej, jako sprzeczne z konstytucyjnymi zasadami ochrony własności, musi zostać odrzucone.

Podsekretarz Stanu w Ministerstwie Infrastruktury w piśmie z dnia 8 czerwca 201l r. (BR3j-0731-2-3/11) wyraził opinię, zgodnie z którą sprawowanie zarządu powierzonego na podstawie art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych nie uprawnia do dokonywania czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu. W sytuacji, gdy spółdzielnia mieszkaniowa sprawuje zarząd nieruchomością wspólną, w której udziały przypadają również osobom niebędącym członkami tej spółdzielni, wymagana jest zgoda wszystkich tych osób w sprawach przekraczających zakres zwykłego zarządu na zasadzie określonej w art. 199 Kodeksu cywilnego. Podsekretarz Stanu poinformował również, że, ze względu na zaawansowanie prac parlamentarnych nad projektem nowej ustawy, kwestia jednoznacznego uregulowania zakresu zarządu sprawowanego przez spółdzielnię zostanie już wkrótce uregulowana.

Rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych rozstrzygnął Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w uchwale z dnia 13 listopada 2012 r. sygn.akt II OPS 2/12. NSA stwierdził, iż wykonywany przez spółdzielnię na podstawie art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych zarząd nieruchomością wspólną stanowiącą współwłasność spółdzielni uprawnia ją do samodzielnego dysponowania nieruchomością wspólną na cele budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 11 ustawy prawo budowlane bez potrzeby uzyskania zgody właścicieli lokali wyłącznie w zakresie eksploatacji i utrzymania zarządzanej nieruchomości wspólnej. Ochronę uprawnień właścicielskich należy postawić wyżej niż potrzebę usprawnienia działalności spółdzielni. Przyjęcie wykładni zgodnie, z którą spółdzielnia nie potrzebuje zgody pozostałych współwłaścicieli na dokonanie czynności przekraczających zwykły zarząd, znacznie by upraszczało i przyspieszało procedurę zarządzania nieruchomością wspólną. Nie jest to jednak wartość, która uzasadniałaby całkowite pozbawienie współwłaścicieli lokali jednego z podstawowych uprawnień właścicielskich – zwłaszcza, że nie wynika to jednoznacznie z woli ustawodawcy. Koniecznym kompromisem, zapewniającym prawidłowe wyważenie kolidujących ze sobą interesów (sprawność zarządzania nieruchomością wspólną – uprawnienia współwłaścicieli), jest wynikająca z art. 199 K.c. możliwość wydania przez sąd rozstrzygnięcia zastępującego zgodę współwłaścicieli, którzy są przeciwni określonej czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu. Rozwiązanie to, nie pozbawiając współwłaścicieli prawa do udziału w zarządzie rzeczą wspólną, jednocześnie wyklucza możliwość nieuzasadnionego paraliżowania zarządu nieruchomością wspólną przez poszczególnych współwłaścicieli. Tymczasem Sąd Najwyższy w dniu 27 marca 2014 r. podjął uchwałę sygn. akt III CZP 122/13, w której zajął odmienne stanowisko, uznając, iż spółdzielnia może samodzielnie dokonywać czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu nieruchomością wspólną. Sąd Najwyższy wskazał, że interes wspólny ma podstawowe znaczenie również z punktu widzenia regulacji dotyczących sprawowania zarządu nieruchomością wspólną przez spółdzielnię. W art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych został wyłączony reżim zarządzania przewidziany w ustawie o własności lokali, w konsekwencji czego wprowadzono reżim uregulowany w ustawie o spółdzielniach mieszkaniowych, nie zamieszczając przy tym odesłania do stosowania przepisów Kodeksu cywilnego.

W ocenie Rzecznika taki stan narusza zaufanie obywateli do państwa i stanowionego prawa i nie może być akceptowany w praworządnym państwie. Ponadto, zdaniem Rzecznika istnienie wspomnianych rozbieżności w orzecznictwie na tle wykładni art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych prowadzi do wniosku, że przepis ten narusza zasadę prawidłowej legislacji wyrażoną w art. 2 Konstytucji. W ocenie Rzecznika, w uzasadnieniu uchwały z dnia 13 listopada 2012 r. sygn.akt II OPS 2/12 Sąd zasadnie zwrócił uwagę, że jednym z uprawnień, które składają się na treść prawa własności, jest uprawnienie każdego ze współwłaścicieli do udziału w podejmowaniu decyzji o zarządzie rzeczą będącą przedmiotem współwłasności. Prowadzi to do wniosku, że uprawnienie współwłaścicieli do udziału w podejmowaniu decyzji o zarządzie rzeczą wspólną jako istotny element treści prawa własności podlega ochronie na podstawie art. 64 ust. 1 Konstytucji. Oznacza to, iż norma, zgodnie z którą tylko jeden ze współwłaścicieli może, niezależnie od woli pozostałych, podjąć decyzję o dokonaniu czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu rzeczą wspólną, jest normą ograniczającą konstytucyjnie chronione prawo podmiotowe pozostałych współwłaścicieli. Jeżeli zamiarem ustawodawcy było powierzenie spółdzielni prawa do wykonywania zarządu nieruchomością wspólną, stanowiącą współwłasność spółdzielni i właścicieli lokali, obejmującego zarówno czynności zwykłego zarządu, jak i czynności wykraczające poza ten zakres, powinien w sposób wyraźny i jednoznaczny uregulować to w przepisach ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych.