Ustawa o obrocie ziemią w Trybunale Konstytucyjnym

Rzecznik Praw Obywatelskich zaskarżył do Trybunału Konstytucyjnego przepisy ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego.

Obowiązujące od 30 kwietnia 2016 r. przepisy w zasadniczy sposób przeobraziły zasady gospodarowania nieruchomościami prywatnymi w Polsce. Jeszcze na etapie prac legislacyjnych Rzecznik Praw Obywatelskich interweniował w tej sprawie u prezes Rady Ministrów, zgłaszając wątpliwości co do zgodności procedowanego projektu, m.in. z konstytucyjnymi gwarancjami ochrony. Działania te nie odniosły jednak skutku i zastrzeżenia Rzecznika nie zostały uwzględnione, a projektowane przepisy stały się obowiązującym prawem.

Jednocześnie do Biura RPO zaczęły napływać skargi od obywateli, wskazujących, że nowe zasady obrotu gruntami rolnymi naruszyły wolność i prawa skarżących, gwarantowane przez konstytucję. Do Rzecznika skargi wnosili rolnicy i ich zrzeszenia, a także notariusze i izby notarialne. Ze względu na wielość i złożoność stwierdzonych naruszeń konstytucyjnych gwarantów, Rzecznik zdecydował się rozdzielić zarzuty i skierował je pod ocenę Trybunału Konstytucyjnego.

Pierwszy wniosek dotyczy wyłącznie problemu zachowania przez ustawodawcę, wynikających z art. 2 Konstytucji RP standardów tworzenia prawa w demokratycznym państwie prawnym, tj. zasad przyzwoitej legislacji obejmujących: zasadę określoności prawa, jego pewności (bezpieczeństwa prawnego) oraz zasadę lojalności państwa wobec swoich obywateli (zasadę zaufania obywatela do państwa i tworzonego przez nie prawa). Zasady przyzwoitej legislacji leżą u podstaw funkcjonowania państwa prawa. Niejasność stanowionego prawa stawia pod znakiem zapytania szereg innych obywatelskich praw i wolności. Tym samym naruszenie zasad przyzwoitej legislacji może stać się źródłem wielu kolejnych, niezamierzonych przez ustawodawcę problemów. Osobnymi problemami konstytucyjnymi pozostają zaś zarzuty naruszenia przede wszystkim prawa własności, wolności gospodarczej oraz prawa dziedziczenia. Jak donosi biuro Rzecznika Praw Obywatelskich, będą one przedmiotem odrębnych wniosków.

Rzecznik podkreślił, że niekonstytucyjność zaskarżonych regulacji wynika przede wszystkim ze: zbyt szerokiego zakresu ustawy, ogromnych niejasności przewidzianych w niej rozwiązań, bezpośrednio regulujących konstytucyjne prawa i wolności obywateli, w tym niejasna jest sama definicja pojęcia „nieruchomość rolna” (definicja jest precyzyjna wyłącznie w przypadku, gdy dany teren objęto miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, co aktualnie dotyczy niewiele ponad 1/4 powierzchni kraju) i próby odwrócenia, w ustawie zwykłej, konstytucyjnych podstaw ustroju społeczno-gospodarczego państwa.

Najpoważniejsze zastrzeżenia Rzecznika Praw Obywatelskich wynikają z tego, że nadmierna surowość przepisów reglamentujących obrót własnościowy, realnie grozi pojawieniem się nieformalnego obrotu gruntami rolnymi. Może dochodzić do tego nie tylko na skutek celowego obchodzenia restrykcyjnych przepisów, ale również i z tego powodu, że obywatele mogą – jeżeli tylko mają taką możliwość – rezygnować z formalnego regulowania własności z obawy przed ryzykiem jej utraty. Przede wszystkim jednak to same przepisy ustawy, szafujące jednolitą uniwersalną sankcją bezwzględnej nieważności przejścia własności, same w sobie mogą sprawić, iż zawierane umowy nie będą wywoływać skutków rzeczowych – z czego strony mogą nie zdawać sobie sprawy, gdyż skutek taki następuje ex lege i może zostać potwierdzony wiele lat później. Bezpieczeństwa obrotu bynajmniej nie chroni wówczas nawet rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych.

Rzecznik odniósł się również do potrzeby ochrony gospodarstw rolnych, zapewnienia bezpieczeństwa żywnościowego czy zahamowania spekulacji ziemią rolną – których to oczywistych wartości nie sposób nawet w ogóle w jakikolwiek sposób kwestionować. Niezależnie jednak od tego, jak szczytne, racjonalne i uzasadnione byłyby cele nowych regulacji, zbudowanie całego systemu restrykcji i sankcji na niejasnym pojęciu, o otwartej definicji i przy trudnościach z jego wykładnią nawet funkcjonalną, jest poważną wadą legislacyjną, która powinna być jak najszybciej usunięta. Nawet jeśli ustawodawca najzupełniej trafnie zdiagnozuje poważne problemy społeczne czy gospodarcze, to regulacje prawne służące ich rozwiązaniu (w szczególności jeśli miałyby dotykać konstytucyjnych wolności i praw jednostek), zawsze muszą być gruntownie przemyślane i precyzyjnie wkomponowane w funkcjonujący system prawny – tak, by nie groziło to ryzykiem przeprowadzania legislacyjnych eksperymentów na obywatelach, kosztem ich wolności i praw.