To tylko 5 zł od podania, ale czy zgodne z prawem

Czy nadawanie numeracji porządkowych nieruchomościom jest usługą? Dlaczego niektóre gminy pobierają przy tych czynnościach opłatę skarbową, a inne jej nie pobierają?

Czy nadawanie numeracji porządkowych nieruchomościom jest usługą? Dlaczego niektóre gminy pobierają przy tych czynnościach opłatę skarbową, a inne jej nie pobierają?

Ruch w inwestycyjny w nieruchomościach sprawił, że wśród nowych właścicieli nieruchomości odżyła dyskusja o zasadach i sposobie nadawania numerów porządkowych nieruchomości. Tym bardziej istotna, gdyż część gmin traktuje nadawanie numeracji nieruchomościom jak usługę, pisząc „karta usługi nr...”, o czym świadczą informacje zawarte w ich biuletynach informacji publicznej. Powstaje w związku z tym pytanie, czy czynność nadawania numeracji nieruchomościom jest faktycznie usługą. Przedmiotem dyskusji jest również nakładany przez niektóre gminy obowiązek wniesienia opłaty skarbowej, zwykle w wysokości 5 zł od podania (wniosku w sprawie nadania numeru porządkowego) plus opłaty za wymagalne załączniki. Stąd kolejne pytanie, dlaczego niektóre gminy pobierają przy tych czynnościach nadawania numeracji nieruchomościom opłatę skarbową, a inne jej nie pobierają. Wprawdzie nie są to opłaty wysokie, niemniej jednak przypomnijmy tu konstytucyjną zasadę, że pobieranie danin publicznych może być ustanowione wyłącznie w drodze ustawy, a nie ustaleń organu gminy.

Niewątpliwie opłata skarbowa jest daniną publicznoprawną i charakteryzuje się „cechami podobnymi do podatku, z tym że w przeciwieństwie do podatków, opłata jest świadczeniem odpłatnym. Opłaty pobierane są bowiem w związku z wyraźnie wskazanymi usługami i czynnościami organów państwowych lub samorządowych, dokonywane w interesie konkretnych podmiotów. Stanowią zatem swoistą zapłatę za uzyskanie zindywidualizowanego świadczenia oferowanego przez podmiot prawa publicznego” – patrz uzasadnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 10 grudnia 2002 r. P.6/02, OTK 2002, nr 7, poz. 91. To charakterystyka ogólna opłaty skarbowej, ale czy w odniesieniu do opisywanej czynności nadania numeracji nieruchomościom i związanymi z tą czynnością wnioskami (podaniami) podatników można stwierdzić, że jest to świadczenie władzy publicznej dla klienta, właściciela nieruchomości, obłożone obowiązkiem ustawowym wniesienia tej daniny? Niejednolite zachowanie w tym względzie władzy publicznej, gmin, daje podatnikowi wiele do myślenia.

Podatnik, zdumiony niejednolitym stosowaniem prawa, w tym przypadku ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej (Dz. U. z 2006 r. Nr 225, poz. 1635, ze zm.), może zapytać, dlaczego właściciel nieruchomości w gminie Końskowola lub w gminie Warszawa, składając wniosek (podanie) o nadanie numeru własnej nieruchomości, ma zapłacić tytułem opłaty skarbowej 5 zł od podania plus po 0,50 zł za każdy załącznik, a dlaczego takiej opłaty nie pobiera się od właściciela nieruchomości w innej gminie, np. w Piekarach Śląskich lub w Gorlicach, gdzie – wręcz przeciwnie – poucza się wyraźnie, że „wniosek nie podlega opłacie skarbowej” i wskazuje w związku z tym ustawę o opłacie skarbowej. Kto ma rację? W celu rozwiązania tego dylematu przeanalizujmy obowiązujące przepisy prawa i orzecznictwo i zdefiniujmy charakter czynności nadawania numeracji porządkowej nieruchomościom.
Zadanie ustalania numeracji porządkowej nieruchomości w gminach w sposób jednolity było tak istotne dla porządku prawnego, że ustawodawca zdecydował się oprócz umieszczenia zadań ogólnych gmin w katalogu art. 7 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2002 r. Nr 142, poz. 1591, ze zm.) uregulować tę sprawę szczegółowo w art. 47a ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2000 r. Nr 100, poz. 1086, ze zm.). Cytowany przepis stanowi, że do zadań gmin należy „ustalanie numerów porządkowych nieruchomości zabudowanych oraz nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a także prowadzenie i aktualizowanie ewidencji numeracji porządkowej nieruchomości”.
Co oznacza pojęcie „ustalanie”? Według słownika języka polskiego „ustalanie” oznacza określenie, rozstrzygnięcie, zdecydowanie. Czynność „ustalania numeracji porządkowej” można wobec tego zaliczyć do władczych decyzji organu uprawnionego występujących w obszarze gminy jej zadań własnych. Za normą art. 47b należy dodać, że ustalanie tej numeracji (ustawodawca niekonsekwentnie użył pojęcia „oznaczanie” – vide przepis) następuje albo z urzędu, czyli działania urzędu samego z siebie, albo na wniosek właściciela nieruchomości. Właściciele nieruchomości zabudowanych bądź niezabudowanych, jednakże przeznaczonych pod zabudowę zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, są zobowiązani „umieścić na nieruchomości, w widocznym miejscu, tabliczkę z numerem porządkowym nieruchomości oraz utrzymywać ją w należytym stanie”.
Zakresu obowiązków właściciela nieruchomości, o którym mowa, nie rozszerzył przepis wykonawczy do cyt. ustawy, tj. rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 28 października 2004 r. w sprawie numeracji porządkowej nieruchomości (Dz. U. z 2004 r. Nr 243, poz. 2432), który jest w zasadzie przepisem instrukcyjnym określającym organowi właściwemu, gminie, jakimi zasadami powinien się kierować przy oznaczaniu nieruchomości. Przedmiot szczegółowych ustaleń cytowanego przepisu stanowi na przykład sposób oznaczania numerami porządkowymi nieruchomości, z unormowaniem, kiedy nieruchomości będzie przyporządkowany jeden numer, nawet gdyby na nieruchomości było kilka budynków, oraz kiedy nieruchomość oznaczy się numerem porządkowym złożonym z kilku kolejnych numerów.

Właściciel nieruchomości jest zobowiązany w terminie dwóch tygodni od dnia otrzymania zawiadomienia ze swojej gminy do wykonania fizycznych czynności związanych z oznaczeniem nieruchomości tym numerem porządkowym w widocznym miejscu, na budynkach lub na ogrodzeniu.
Zanim jednak dojdzie do wykonania przez właściciela nieruchomości ww. opisanych czynności faktycznych, właściwa gmina wyda, działając z urzędu lub na wniosek właściciela nieruchomości, zawiadomienie o nadaniu numeru. W orzecznictwie przyjmuje się, że akt zawiadomienia o nadaniu numeru porządkowego nieruchomości ma charakter czynności materialno-technicznej, jako jednej z form działania organów administracji publicznej. W świetle powyższego należy stwierdzić, że czynność nadawania numeracji z całą pewnością nie jest usługą, lecz czynnością wykonywaną przez organ władzy publicznej w ramach zadań własnych. Zainteresowanych odsyłam między innymi do uzasadnienia decyzji z dnia 18 stycznia 2007 r. Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu, SKO 4104/1/06/07, w którym także zwrócono uwagę na równie istotny, prawny aspekt czynności nadania numeracji. Zawiadomienie o nadaniu nieruchomości numeru nie jest decyzją lub postanowieniem i dlatego właścicielowi niezadowolonemu ze sposobu podjęcia decyzji w sprawie oznaczenia nieruchomości nie przysługują środki odwoławcze przewidziane kodeksem postępowania administracyjnego. Nie oznacza to jednak, że właścicielowi nieruchomości nie przysługują żadne środki odwoławcze, tak jakby to wynikało z większości informacji zamieszczonych przez gminy w biuletynach informacji publicznej. W świetle prawa i orzecznictwa na czynności te przysługuje skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego, jednakże po uprzednim wezwaniu przez zainteresowanego organu gminy do usunięcia naruszenia prawa.
Niezależnie od tych dywagacji wróćmy do źródła, czyli do cytowanej ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej, która weszła w życie z dniem 1 stycznia 2007 r., wprowadzając do porządku prawnego liczne istotne zmiany ze skutkiem dla podatników.

Opłacie skarbowej podlegają czynności indywidualne z zakresu administracji publicznej:

• czynności urzędowe na podstawie zgłoszenia lub na wniosek;
• wydanie zaświadczenia na wniosek;
• wydanie zezwolenia (pozwolenia, koncesji).

Opłacie tej podlegają także:

• złożenie dokumentu stwierdzającego udzielenie pełnomocnictwa lub prokury, albo jego odpisu, wypisu lub kopii – w sprawie z zakresu administracji publicznej lub w postępowaniu sądowym;
• dokonanie czynności urzędowej, wydanie zaświadczenia oraz zezwolenia (pozwolenia) przez podmiot inny niż organ administracji rządowej lub samorządowej, w związku z wykonywaniem zadań z zakresu administracji publicznej.

Wykaz przedmiotów opłaty skarbowej, stawki tej opłaty oraz zwolnienia określa enumeratywnie załącznik cytowanej ustawy podzielony na cztery części związane z:

• dokonaniem czynności urzędowej, np.: decyzja o warunkach zabudowy, zatwierdzenie projektu budowlanego;
• wydaniem zaświadczenia, np.: zaświadczenia i odpisy dokumentów z urzędu stanu cywilnego, legalizacja dokumentu;
• wydaniem zezwolenia (pozwolenia, koncesje), np.: zezwolenie na pobyt, zezwolenie na zawarcie małżeństwa;
• złożeniem dokumentu, np.: odpis, wypis lub kopia.

Załącznik do ustawy ma charakter kompletny, co oznacza, że tylko w wymienionych przypadkach w załączniku do cyt. ustawy i tylko w takiej wysokości opłaty skarbowej, jak wymieniono w załączniku, właściwe organy mogą pobierać należną daninę, tj. opłatę skarbową.
Jeśli zatem w stanie prawnym powstałym od dnia 1 stycznia 2007 r. wskutek istotnych zmian ustawy o opłacie skarbowej zniesiono obowiązek wnoszenia opłaty skarbowej od podań, czyli od żądań, wniosków, odwołań, a nawet zażaleń, i również od załączników do podań, to z pominięciem ustaleń tej ustawy nie jest możliwe nakładanie obowiązku podatkowego w opłacie skarbowej, również nie jest możliwe i wymagalne w zakresie wniosku (podania) właściciela nieruchomości o nadanie numeru dla własnej nieruchomości. Zapytamy w tym miejscu, skąd zatem powstała wymagalność opłaty skarbowej od wniosku w sprawie nadania numeracji. Otóż, w poprzednim stanie prawnym, obowiązującym pod rządem ustawy z dnia 9 września 2000 r., opłata skarbowa w wysokości 5 zł od każdego podania i 0,50 zł od każdego załącznika do każdego podania składanego na żądanie organu administracji rządowej lub samorządowej była wymagalna, ale od 1 stycznia 2007 r. nie jest. Co zatem powie właściciel nieruchomości z gminy Piekary Śląskie do właściciela nieruchomości z gminy Końskowola? „A nie mówiłem, że nie płaci się opłaty skarbowej od podania w sprawie nadania numeru nieruchomości! Nie słuchałeś mnie, czytaj przepisy, zanim zapłacisz!” Czytaj też Ordynację podatkową, bo to podatnikowi zawsze się opłaci!