Samodzielny lokal, czyli jaki? Interpretacje i luki prawne

Co w ustanawianiu samodzielności lokali zmienia nowelizacja ustawy o Krajowym Zasobie Nieruchomości? Czy eliminuje wszystkie dotychczasowe luki prawne?

W dniu 11 września 2017 r. weszła w życie ustawa o Krajowym Zasobie Nieruchomości, na mocy której w art. 2 ustawy o własności lokali dodano ust. 1a w brzmieniu: Ustanowienie odrębnej własności samodzielnego lokalu mieszkalnego następuje zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo treścią decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz zgodnie z pozwoleniem na budowę albo skutecznie dokonanym zgłoszeniem, i zgodnie z pozwoleniem na użytkowanie. Odrębną nieruchomość w budynku mieszkalnym jednorodzinnym mogą stanowić co najwyżej dwa samodzielne lokale mieszkalne.

Jak twierdzi ustawodawca, przyczyną zmiany było zidentyfikowanie luki prawnej w przepisach dotyczących wydzielania lokali mieszkalnych, prowadzącej do powstawania zabudowy mieszkalnej niezgodnej z ustaleniami planu miejscowego, decyzji o warunkach zabudowy lub pozwolenia na budowę i pozwolenia na użytkowanie. Zgodnie z przepisami art. 2 ustawy o własności lokali sprzed nowelizacji, starosta, wydając zaświadczenie o samodzielności lokalu mieszkalnego, badał wyłącznie techniczne właściwości tego lokalu, czyli wydzielenie trwałymi ścianami w budynku, nie ustalając, czy wydzielenie lokalu jest zgodne z rozstrzygnięciami dotyczącymi budynku, podjętymi na etapie planistycznym oraz budowlanym. Prowadziło to głównie do sytuacji wydzielania wielu lokali mieszkalnych w budynkach zrealizowanych jako mieszkalne jednorodzinne (tj. w budynkach, które z definicji składają się z maksymalnie dwóch lokali mieszkalnych). Zatem w terenie, gdzie dopuszczalna była tylko zabudowa jednorodzinna, deweloper budował i oddawał do użytku budynek jednorodzinny, w którym następnie wydzielał co najmniej kilka lokali i je sprzedawał. W efekcie na terenie, gdzie dopuszczalna była tylko zabudowa jednorodzinna, powstawały budynki wielorodzinne. Zwiększało to intensywność użytkowania terenu, który nie był do tego przystosowany. Skutkowało to chociażby brakiem dostatecznej liczby miejsc parkingowych czy innej infrastruktury, która nie uwzględniała budownictwa wielomieszkaniowego i wyższej intensywności użytkowania. Biorąc pod uwagę bezpieczeństwo, przekształcanie budynków jednorodzinnych w wielorodzinne prowadziło do sytuacji, w której nie spełniały one norm technicznych dla tego rodzaju zabudowy. Powodowało to niebezpieczeństwo dla ich użytkowników, związane chociażby z niedostateczną infrastrukturą przeciwpożarową.

Orzecznictwo sądów administracyjnych przez lata potwierdzało, że starosta nie jest związany ustaleniami planu miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy, jak również pozwolenia na budowę, a jedynie definicją zawartą w ustawie o własności lokali, z której wynikało, że samodzielny będzie lokal, który zostanie technicznie wydzielony w przestrzeni budynku. Przykładem takiego orzecznictwa jest wyrok WSA w Krakowie z 31 stycznia 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 1524/13, w którym sąd wskazał, że organ wydający zaświadczenie o samodzielności nie ma kompetencji do badania, czy oprócz kryteriów zawartych w art. 2 ust. 2 ustawy o własności lokali inwestycja jest zgodna z zapisami planu miejscowego. Ta linia orzecznicza doprowadziła do powstania luki w systemie prawnym, pozwalającej na ominięcie przepisów o planowaniu przestrzennym oraz przepisów budowlanych i wydzielanie lokali mieszkalnych, w sposób sprzeczny z przeznaczeniem nieruchomości.

W ostatnich latach można zaobserwować jednak stopniową zmianę linii orzecznictwa w tej sprawie. Na przykład WSA w Warszawie w wyroku z 26 października 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 854/15 przesądził o zakazie wydzielenia w budynku zrealizowanym jako mieszkalny jednorodzinny więcej niż dwóch lokali mieszkalnych, a Naczelny Sąd Administracyjny, w wyroku z 26 września 2017 r. w sprawie II OSK 92/16, nakazał uwzględnianie ustaleń planu miejscowego, decyzji o warunkach zabudowy oraz rozstrzygnięć budowlanych, w procesie ustalania samodzielności lokalu mieszkalnego.
Powyższa sytuacja była przyczyną zawarcia w ustawie o Krajowym Zasobie Nieruchomości przepisów przesądzających związanie starosty aktami planowania przestrzennego oraz rozstrzygnięciami budowlanymi przy wydzielaniu lokali.

Zaświadczenie o samodzielności lokali w starszym budownictwie

Wobec uznania, że wydzielenie lokalu mieszkalnego powinno następować zgodnie z ustaleniami rozstrzygnięć wydawanych na etapie planowania przestrzennego (plan miejscowy, decyzja o warunkach zabudowy) oraz budowlanym (pozwolenie na budowę, pozwolenie na użytkowanie, zgłoszenie budowlane albo zmiany sposobu użytkowania), problemem w praktyce okaże się wydzielenie lokalu w starszym budownictwie w przypadku braku tych dokumentów u właściciela, a nawet w archiwach urzędów. Uniemożliwiać to bowiem będzie uzyskanie zaświadczenia o samodzielności lokali, nawet mimo ich fizycznego wyodrębnienia w budynku. Właściwy organ administracji zapewne uzna, że wydzielenie lokalu stanowi zmianę sposobu zagospodarowania terenu w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym lub zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego.

Wydzielenie lokalu mieszkalnego będzie stanowić:

1. zmianę sposobu zagospodarowania terenu – w szczególności, jeżeli w jego wyniku w budynku niemieszkalnym albo budynku o nieustalonym statusie prawno-planistycznym powstaje lokal mieszkalny, albo jeżeli stanowi wydzielenie 3 lokalu mieszkalnego w budynku, którego status prawno-planistyczny został ustalony jako budynek jednorodzinny;
2. zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego – jeżeli spełnia przesłanki określone w art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego, tj. jeżeli stanowi podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń.

Osoba ubiegająca się o wydzielenie lokalu mieszkalnego obowiązana będzie do uzyskania w przypadku zmiany sposobu zagospodarowania terenu decyzji o warunkach zabudowy, chyba że obowiązuje plan miejscowy, a w przypadku zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego – co najmniej milczącej zgody wobec zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania, a w przypadku, gdy zmiana związana jest z wykonywaniem robót budowlanych w zależności od sytuacji – pozwolenia na budowę albo milczącej zgody wobec zgłoszenia budowlanego.

Zatem regulacje prawne umożliwiają wydzielenie w budynku o nieokreślonym statusie prawno-planistycznym (brak dokumentacji) samodzielnego lokalu mieszkalnego, wiąże się to jednak z koniecznością potwierdzenia możliwości dokonania takiego wydzielenia poprzez uzyskanie wyżej wymienionych rozstrzygnięć, zanim uzyska się zaświadczenie o samodzielności lokali.

Zaświadczenia o samodzielności wydane przed nowelizacją

Ustawa o Krajowym Zasobie Nieruchomości, zmieniając przepisy o ustawie o własności lokali, nie przewidziała wobec już wydanych zaświadczeń, na podstawie których nie nastąpiło jeszcze ustanowienie odrębnej własności lokali, skutku utraty mocy. W związku z tym mogą one być wykorzystywane w obrocie jako podstawa wyodrębnienia lokali. Obowiązujące przepisy ustawy o własności lokali nie przewidują również czasowego charakteru zaświadczenia, zatem takie zaświadczenia mogą być wykorzystywane bez ograniczeń czasowych. Ponadto zgodnie z art. 137 ustawy o Krajowym Zasobie Nieruchomości, do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy, stosuje się dotychczasowe przepisy. W związku z tym wnioski o wydanie zaświadczeń o samodzielności złożone przed dniem wejścia w życie ustawy powinny być załatwiane według poprzedniego stanu prawnego.

***

Po zmianie przepisów w wyniku omawianej tu nowelizacji nie jest już możliwe (jak dotychczas) uznanie, że wydzielenie lokalu mieszkalnego jest wyłącznie czynnością techniczną. Wydzielenie lokalu mieszkalnego ma zasadniczy wpływ na planistyczne oraz budowlane warunki użytkowania obiektu budowlanego, zatem po nowelizacji musi być zgodne z ustaleniami rozstrzygnięć wydawanych na etapie planowania przestrzennego oraz budowlanym. Będzie to powodować co najmniej znaczne utrudnienia w porównaniu do stanu dotychczasowego w wyodrębnianiu lokali, a niestety i niemożność prawnego wyodrębnienia lokali w dużej części budynków mimo fizycznego ich wyodrębnienia.