Problemy z sytuowaniem miejsc postojowych

Przepis §19 rozporządzenia Ministra Infrastruktury określa minimalne odległości sytuowania miejsc postojowych dla samochodów osobowych od granicy działki budowlanej oraz okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi w zależności od liczby tych miejsc.

Rzecznik Praw Obywatelskich zwrócił uwagę na problemy związane z wykładnią § 19 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Najogólniej rzecz biorąc, przepis §19 rozporządzenia określa minimalne odległości sytuowania miejsc postojowych dla samochodów osobowych od granicy działki budowlanej oraz okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi w zależności od liczby tych miejsc. Odległość wydzielonych miejsc postojowych, w tym również zadaszonych lub otwartego garażu wielopoziomowego dla samochodów osobowych, od okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt łudzi w budynku mieszkalnym, budynku zamieszkania zbiorowego, z wyjątkiem hotelu, budynku opieki zdrowotnej, oświaty i wychowania, a także od placu zabaw i boiska dla dzieci i młodzieży, zgodnie z §19 ust. 1 rozporządzenia, nie może być mniejsza niż: 7 m (w przypadku do 4 stanowisk włącznie), 10 m (5 do 60 stanowisk włącznie), 20 m (większa liczba stanowisk, z uwzględnieniem § 276 ust. 1 rozporządzenia). Stosownie do treści §19 ust. 2 rozporządzenia odległość wydzielonych miejsc postojowych lub otwartego garażu wielopoziomowego dla samochodów osobowych od granicy działki budowlanej nie może być mniejsza niż: 3 m (w przypadku do 4 stanowisk włącznie), 6 m (5-60 stanowisk włącznie), 16 m (większa liczba stanowisk). Wyjątek od powyższych wymagań wprowadzony został w §19 ust. 4 rozporządzenia, zgodnie z którym zachowanie przewidzianych prawem odległości nie jest wymagane przy sytuowaniu miejsc postojowych między liniami rozgraniczającymi ulicę. Jak się wydaje, uzasadnieniem wprowadzenia powyższych przepisów było zapewnienie takiego sytuowania miejsc postojowych na działce budowlanej, która będzie podlegała zabudowie, by nie ograniczać możliwości zabudowy sąsiednich działek budowlanych (w przypadku odległości od działek budowlanych), a po drugie zabezpieczenie interesów osób, których okna lokali przeznaczonych na stały pobyt ludzi wychodzą na nieruchomość, na której planuje się budowę wydzielonych miejsc postojowych. Wskazane wyżej cele prawodawcy mogą być realizowane tylko wówczas, gdy przepisy zapewniające ich realizację nie budzą wątpliwości interpretacyjnych, zarówno na etapie projektowania inwestycji, jak i na etapie postępowań administracyjnych prowadzonych przez organy administracji architektoniczno-budowlanej.

Tylko odnośnie samochodów osobowych
W ocenie Rzecznika, analiza w/w przepisów prowadzi do wniosku, że ich prawidłowa subsumpcja w praktyce stosowania prawa może napotykać na trudne do przezwyciężenia przeszkody, których nie sposób do końca usunąć przy zastosowaniu dostępnych rodzajów wykładni prawa. Wątpliwości te podnoszone są także w piśmiennictwie. W pierwszej kolejności należy wskazać, że przepisy zawarte zarówno w § 19 rozporządzenia, jak również w całym rozdziale 3 działu II rozporządzenia dotyczą wyłącznie samochodów osobowych. Regulacja ta nie dotyczy zatem odległości miejsc postojowych dla innych pojazdów np. samochodów dostawczych, ciężarowych czy autobusów. Literalna wykładnia
przepisów prowadzi do wniosku, że miejsca postojowe dla innych pojazdów niż osobowe mogą być sytuowane w dowolnej odległości od okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi bądź też w dowolnej odległości od granicy działki budowlanej. Wniosek taki jest uprawniony, ponieważ przepisy zawarte w §19 rozporządzenia nie budzą w tym zakresie najmniejszych wątpliwości interpretacyjnych. Skoro rozporządzenie nie zawiera szczególnych przepisów dotyczących miejsc postojowych dla innych pojazdów niż samochody osobowe (w zakresie odległości miejsc postojowych od okien lokali przeznaczonych na stały pobyt ludzi oraz granic działki budowlanej), to powstaje niepewność co do istnienia podstawy prawnej do określania odległości wydzielonych miejsc postojowych przeznaczonych np. dla samochodów ciężarowych. Analiza orzecznictwa sądów administracyjnych w tym zakresie prowadzi do wniosku, że problem ten nie został dotąd w judykaturze zauważony i rozstrzygnięty.

Tylko odnośnie budynków mieszkalnych
Odległości przewidziane w §19 rozporządzenia nie mają zastosowania m.in. do hoteli. Stosownie zaś do treści §3 pkt 5 rozporządzenia, hotele należą do kategorii tzw. budynków zamieszkania zbiorowego, przez które rozumie się budynki przeznaczone do okresowego pobytu ludzi, w szczególności hotele, motele, pensjonaty, domy wypoczynkowe, domy wycieczkowe, schroniska młodzieżowe, schroniska, internaty, domy studenckie, budynki koszarowe, budynki zakwaterowania na terenie zakładu karnego, aresztu śledczego, zakładu poprawczego, schroniska dla nieletnich, a także budynki do stałego pobytu ludzi, w szczególności dom dziecka, dom rencistów i dom zakonny. Na tle powyższej regulacji powstaje wątpliwość co do jej racjonalności. Nie sposób bowiem znaleźć uzasadnienia dla odmiennego traktowania miejsc postojowych przy hotelach i innych budynkach o tożsamym bądź zbliżonym przeznaczeniu, takich jak motele czy pensjonaty. Różnicowanie to sprawia wrażenie przypadkowego i pozbawionego podstaw.

Sposób obliczania odległości
W ocenie Rzecznika, poważne wątpliwości budzi też sposób obliczania odległości wskazanych w § 19 rozporządzenia. Nie jest bowiem jasne, czy punktem odniesienia dla tych obliczeń powinny być wydzielone miejsca postojowe tworzące określony parking dla samochodów osobowych jako całość (skupisko miejsc parkingowych), czy też jego poszczególne części, oddzielone od siebie np. krawężnikiem czy pasem zieleni. Trudno przesądzić, czy należy brać pod uwagę tylko jeden rząd miejsc postojowych położonych najbliżej okien, czy działki budowlanej, czy też wszystkie rzędy utworzonych stanowisk postojowych. Przepisy rozporządzenia ani nie definiują pojęcia wydzielonych miejsc postojowych, ani nie dają żadnych wskazówek jak to pojęcie należy interpretować. Konsekwencją takiego stanu rzeczy są rozbieżności w praktyce stosowania prawa przez organy administracji architektoniczno-budowlanej oraz organy nadzoru budowlanego, a co za tym idzie, brak pewności co do rzeczywistego znaczenia tego pojęcia. Wątpliwości tych nie usuwa także nieliczne, pojawiające się na tle §19 rozporządzenia, orzecznictwo sądów administracyjnych, w tym orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, w uzasadnieniu wyroku z dnia 8 lutego 2011 r. (sygn. akt II SA/Lu 661/10), wskazał, że oddzielenie stanowisk pasem zieleni izolacyjnej nie powoduje, że mamy do czynienia z dwoma oddzielnymi wydzielonymi miejscami postojowymi, lecz wciąż z jednym wydzielonym miejscem postojowym. Sąd wskazał także, że odmienna ocena takiego rozwiązania projektowego prowadziłaby do obejścia przepisów §19 rozporządzenia. Z kolei, w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 kwietnia 2010 r. (sygn. akt VII SA/Wa 2368/09) wskazano, że ustawodawca odnosi się do skupiska wydzielonych miejsc parkingowych jako całości, na które składają się poszczególne miejsca parkingowe (wydaje się, że sąd miał na myśli stanowiska postojowe). Podstawę obliczania odległości wskazanych w §19 rozporządzenia stanowi skupisko miejsc parkingowych jako całość, a nie jego poszczególne części. Tylko taką wykładnię sąd uznał za prawidłową i podkreślił, że przyjęcie wykładni przeciwnej prowadziłoby do warunkowania przedmiotowych odległości od liczby sąsiadujących ze skupiskiem miejsc postojowych nieruchomości, nie natomiast od liczby miejsc postojowych. W artykule nie jest jasne, czy prawodawca w przedmiotowym przepisie uzależnia obliczanie wskazanych w nim odległości zarówno od liczby stanowisk postojowych skupionych w jednym miejscu postojowym, jak i od liczby tych miejsc postojowych. Trudno także wskazać, czy wydzielenie każdorazowo wymaga zastosowania trwałej przeszkody sztucznej bądź naturalnej. Nie jest zatem jasne, jakie kryteria decydują o tym, że w określonej sytuacji mamy do czynienia z jednym lub kilkoma wydzielonymi miejscami postojowymi.

Jak wynika z powyższych uwag, regulacje prawne zawarte w §19 rozporządzenia nie są jednoznaczne i mogą być interpretowane na kilka sposobów. W ocenie Rzecznika wynika to z ich wadliwej redakcji. Przepisy posługują się bowiem pojęciami, które nie mają ściśle określonego znaczenia w języku, a jednocześnie nie są definiowane w dotyczącym ich akcie prawnym.