Pozbawienie prawa zagospodarowania nieruchomości

W związku ze skargami Rzecznik Praw Obywatelskich zwrócił się do Ministra Infrastruktury i Rozwoju w sprawie regulacji przewidzianej w art. 62 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz. U. z 2015 r., poz. 199; dalej: u.p.z.p.)

W związku ze skargami Rzecznik Praw Obywatelskich zwrócił się do Ministra Infrastruktury i Rozwoju w sprawie regulacji przewidzianej w art. 62 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz. U. z 2015 r., poz. 199; dalej: u.p.z.p.). Bliższa analiza przepisu prowadzi bowiem do wniosku, że inwestor, nawet bezterminowo, może zostać pozbawiony – na skutek bezczynności planistycznej gminy – prawa zagospodarowania nieruchomości.

Przepis art. 62 ust. 2 u.p.z.p. stanowi, że jeżeli wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy obszaru, w odniesieniu do którego istnieje obowiązek sporządzenia planu miejscowego, postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy zawiesza się do czasu uchwalenia planu.

Jakkolwiek Rzecznik nie kwestionuje dopuszczalności zastosowania samej instytucji zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, to obecnie zawieszenie postępowania tak naprawdę oznacza jego umorzenie, bowiem już od chwili złożenia wniosku de facto jest ono bezprzedmiotowe. Wobec rzeczywistych skutków, do jakich prowadzi zawieszenie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy przepis ten godzi w zasadę zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa i zasadę racjonalności ustawodawcy. Łudzi bowiem obywatela iluzoryczną ochroną prawną na drodze postępowania, które od samego początku jest pozbawione znaczenia. Skoro bowiem istnienie obowiązku sporządzenia planu miejscowego wyklucza zagospodarowanie terenu na podstawie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, wszczynanie takiego postępowania jest oczywiście nieracjonalne. Mankament ten dostrzega procedowany obecnie ministerialny projekt ustawy o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw z dnia 23 marca 2015 jednakże postulowane zmiany go nie usuwają.

Obowiązek sporządzenia planu powstaje, jeżeli wymagają tego przepisy odrębne (art. 14 ust. 7 u.p.z.p.). Do przepisów odrębnych, z których wynika obowiązek sporządzenia planu miejscowego, można zaliczyć art. 16 ust. 6 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2003 r., Nr. 162, poz. 1568 ze zm.) obejmujący tym obowiązkiem obszary, na których utworzono park kulturowy. W myśl przepisu art. 38b ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych (teks jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 651 ze zm.) gmina, która na podstawie decyzji ministra właściwego do spraw zdrowia uzyska potwierdzenie możliwości prowadzenia lecznictwa uzdrowiskowego na swoim obszarze, sporządza i uchwala miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla strefy „A” ochrony uzdrowiskowej, na zasadach określonych w odrębnych przepisach, w terminie do 2 lat od dnia otrzymania tej decyzji. Obowiązek sporządzenia planu miejscowego wprowadza też ustawa z dnia 3 lipca 2002 r. – Prawo lotnicze (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 933 ze zm.), stanowiąc w przepisie art. 55 ust. 9 zd. I, że dla terenów objętych planem generalnym sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest obowiązkowe, z uwzględnieniem przepisów dotyczących terenów zamkniętych. Jeżeli teren zamknięty objęty planem generalnym, utraci status terenu zamkniętego, sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla tego terenu również jest obowiązkowe (art. 55 ust. 9 zd. II).

W aktualnym stanie prawnym zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymaga ustalenia warunków zabudowy (art. 59 ust. 1 u.p.z.p.). Uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy jest konieczne także do zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, z wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, trwającej do roku (art. 59 ust. 2 u.p.z.p.). Natomiast w przypadku zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, właściwy organ może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości wstrzymanie użytkowania terenu, wyznaczając termin, w którym należy wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, albo przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania (art. 59 ust. 3 u.p.z.p.). Na gruncie aktualnego stanu prawnego oznacza to, że już tylko przeprowadzenie remontu budynku i innych działań polegających na przeprowadzeniu robót budowlanych, nierzadko wyłącznie w celu zapewnienia dotychczasowego sposobu korzystania z obiektu, wymaga uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Stanu prawnego w tym zakresie nie zmienia tzw. liberalizacja prawa budowlanego dokonana ustawą z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r., poz. 443).

Obecna sytuacja prawna właściciela nieruchomości jest niemożliwa do pogodzenia z wymogami demokratycznego państwa prawnego i wymaga niezwłocznego zainteresowania i reakcji ustawodawcy. Najbardziej pożądanym sposobem rozwiązania problemu będzie taka zmiana przepisów, która doprowadzi do optymalnej równowagi między interesem jednostki a interesem publicznym, powodując odblokowanie inwestycyjne nieruchomości poprzez wprowadzenie mechanizmów obligujących gminy do niezwłocznego uchwalania planów zagospodarowania przestrzennego na obszarach, w odniesieniu do których istnieje obowiązek sporządzenia planu lub ustanowienie maksymalnego okresu zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, a gdyby to nie było możliwe wprowadzenie mechanizmu rekompensat za uniemożliwienie korzystania z przedmiotu własności.