Ochrona lokatorów przed eksmisją na bruk

Rzecznik Praw Obywatelskich zwrócił uwagę na problem dotyczący braku jednolitego standardu ochrony lokatorów przed eksmisją na bruk w przypadku, gdy opróżnienie lokalu wykonywane jest w drodze administracyjnej.

Rzecznik Praw Obywatelskich zwrócił uwagę na problem dotyczący braku jednolitego standardu ochrony lokatorów przed eksmisją na bruk w przypadku, gdy opróżnienia lokalu wykonywana jest w drodze administracyjnej.

Eksmisja na bruk funkcjonariuszy

Problem wyłonił się początkowo ze względu na skargi policjantów, emerytów i rencistów policyjnych oraz od innych osób zajmujących bez tytułu prawnego lokale mieszkalne pozostające w dyspozycji organów Policji, którzy w listach kierowanych do Rzecznika wyrażali obawę, iż opróżnienie zajmowanych przez nich mieszkań zostanie przeprowadzone na bruk, bez zapewnienia im lokalu socjalnego czy choćby pomieszczenia tymczasowego, nawet w tych przypadkach, gdy obowiązek opróżnienia lokalu dotyczy osób niepełnosprawnych, małoletnich, kobiet w ciąży, a także bez względu na porę roku.

Należy zaznaczyć, że orzekanie w drodze decyzji administracyjnej o obowiązku opróżnienia lokalu mieszkalnego dotyczy nie tylko lokali, do których uprawnienia przyznawane są na podstawie ustawy o Policji, ale także lokali będących w dyspozycji jednostek organizacyjnych Służby Więziennej, Szefa Agencji Wywiadu, Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego. Są to mieszkania służbowe przeznaczone dla funkcjonariuszy i dlatego pozostają one wyłączone z ogólnego unormowania najmu lokali mieszkalnych. Opróżnienie takiego lokalu następuje na podstawie decyzji administracyjnej wydawanej przez właściwy organ. Przepisy ustaw regulujących uprawnienia mieszkaniowe funkcjonariuszy, nie przewidują zabezpieczeń przed eksmisją na bruk. Przymusowe wykonanie obowiązku wynikającego z decyzji o opróżnieniu lokalu następuje w trybie przepisów regulujących administracyjne postępowanie egzekucyjne.

Eksmisja na bruk w specustawach

Problem dotyczący eksmisji na bruk ujawnił się również w związku ze stosowaniem przepisów odnoszących się do realizacji inwestycji infrastrukturalnych w szeregu tzw. specustaw. Zawarte w nich regulacje dopuszczają możliwość eksmisji na bruk mieszkańców budynków, które przejęto na własność podmiotów publicznych w celu prowadzenia inwestycji infrastrukturalnych (np. budowa autostrad), do czego potrzebne jest z reguły opróżnienie tych budynków z zamieszkujących jej osób. Zasadą jest, że decyzja zezwalająca na realizację inwestycji infrastrukturalnej określa termin wydania nieruchomości lub wydania nieruchomości i opróżnienia lokali oraz innych pomieszczeń. Przepisy specustaw nakazują stosowanie do obowiązków wynikających z decyzji zezwalającej na realizację inwestycji infrastrukturalnej, w tym także obowiązku opróżnienia lokalu, przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Wprawdzie przepisy specustaw przewidują konieczność wskazania lokalu zamiennego dla osób zamieszkujących budynki znajdujące się na nieruchomościach objętych decyzją, jednak dotyczą one jedynie sytuacji, gdy decyzji takiej został nadany rygor natychmiastowej wykonalności. Ponadto przepisy te przewidują konieczność opróżnienia lokali zamiennych najpóźniej w dniu upływu terminu opróżnienia lokalu wskazanego w decyzji, jak również zwalniają z obowiązku wskazania lokali zamiennych, gdy faktyczne objęcie nieruchomości w posiadanie nastąpi po upływie terminu opróżnienia lokalu. Regulacje te nie stwarzają zatem wystarczających gwarancji przed eksmisją bez zabezpieczenia zobowiązanemu choćby minimalnego schronienia w każdym wypadku, gdy wymagają tego okoliczności sprawy.

Postępowaniu egzekucyjnym w administracji

W ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji egzekucja obowiązku wydania nieruchomości, opróżnienia lokalu albo innego pomieszczenia została uregulowana w art. 141-147. Zgodnie z art. 144 tej ustawy, egzekutor usuwa z nieruchomości lub lokalu (pomieszczenia), które mają być opróżnione lub wydane wierzycielowi, znajdujące się tam ruchomości, z wyjątkiem tych, które łącznie z nieruchomością (lokalem, pomieszczeniem) podlegają wydaniu wierzycielowi i wzywa osoby przebywające na tej nieruchomości lub w tym lokalu (pomieszczeniu) do jego opuszczenia, z zagrożeniem zastosowania przymusu bezpośredniego, a w razie oporu podejmuje odpowiednie kroki w celu zastosowania przymusu bezpośredniego. Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie zapewnia osobom eksmitowanym choćby minimalnej ochrony przed bezdomnością; nie zawiera w szczególności regulacji zezwalającej organowi egzekucyjnemu na wstrzymanie egzekucji obowiązku opróżnienia lokalu mieszkalnego do czasu wskazania eksmitowanemu innego pomieszczenia, na wzór regulacji zawartej w art. 1046 § 4 k.p.c. Ochronie takiej nie podlegają także osoby, które powinny być w szczególny sposób chronione przed bezdomnością, tj. osoby niepełnosprawne, w podeszłym wieku, kobiety w ciąży, osoby nieletnie. Organ egzekucyjny będzie więc zobowiązany do wyeksmitowania takiej osoby bez zapewnienia jej jakiegokolwiek schronienia.

Sądowe postępowanie egzekucyjne

Na gruncie przepisów procedury cywilnej regulujących egzekucję sądową od dnia 5 lutego 2005 r. obowiązuje generalny zakaz wykonywania eksmisji na bruk, tj. przeprowadzania egzekucji polegającej na opróżnieniu mieszkania bez zapewnienia eksmitowanemu pomieszczenia tymczasowego. Przepis § 4 art. 1046 k.p.c. w obecnie obowiązującym brzmieniu zobowiązuje komornika, wykonującego obowiązek opróżnienia lokalu służącego zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych dłużnika na podstawie tytułu wykonawczego, z którego nie wynika prawo dłużnika do lokalu socjalnego lub zamiennego, a dłużnik nie dysponuje tytułem prawnym do innego lokalu lub pomieszczenia, w którym mógłby zamieszkać, do wstrzymania się z dokonaniem czynności do czasu, gdy gmina właściwa ze względu na miejsce położenia lokalu podlegającego opróżnieniu, na wniosek komornika, wskaże dłużnikowi tymczasowe pomieszczenie, nie dłużej jednak niż przez okres 6 miesięcy. Po upływie tego terminu komornik usunie dłużnika do noclegowni, schroniska lub innej placówki zapewniającej miejsca noclegowe wskazanej przez gminę właściwą ze względu na miejsce położenia lokalu podlegającego opróżnieniu. Usuwając dłużnika do noclegowni, schroniska lub innej placówki zapewniającej miejsca noclegowe, komornik powiadomi właściwą gminę o potrzebie zapewnienia dłużnikowi tymczasowego pomieszczenia. Normy prawne zawarte w art. 1046 § 4 k.p.c. odnoszą się do wszystkich przypadków, w których orzeczenie nakazujące opróżnienie lokalu, bez przyznania dłużnikowi prawa do lokalu socjalnego lub zamiennego, podlega wykonaniu w trybie sądowego postępowania egzekucyjnego.

Projekt zmian

W ocenie Rzecznika sytuacja, w której obowiązujące prawo dopuszcza możliwość przeprowadzenia opróżnienia lokalu bez zapewnienia osobie eksmitowanej jakiegokolwiek schronienia, pozostaje w sprzeczności z obowiązkiem poszanowania i ochrony godności człowieka spoczywającym na władzach publicznych, a wynikającym z art. 30 Konstytucji oraz z dyrektywą prowadzenia polityki sprzyjającej zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych obywateli, w tym w szczególności przeciwdziałania bezdomności, wyrażoną przez art. 75 ust. 1 Konstytucji RP, a także z nałożonym w art. 71 ust.l Konstytucji obowiązkiem szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej. Sytuacja taka nie powinna mieć miejsca w XXI wieku w Polsce jako państwie należącym do europejskiego kręgu cywilizacyjnego. W poselskim projekcie ustawy o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (druk sejmowy nr 826) proponuje się dodanie § 3 do art. 141, zgodnie z którym: „w wypadku gdy zobowiązany nie dysponuje tytułem prawnym do innej nieruchomości, zaspokajającej jego potrzeby mieszkaniowe oraz osób zamieszkujących z nim, egzekucję wstrzymuje się na okres od 1 listopada do 31 marca roku następnego włącznie, chyba że zobowiązanemu wskazano lokal zamienny”. Z uzasadnienia do projektu wynika, że celem tej zmiany jest wprowadzenie okresu ochronnego, tak jak to ma miejsce na gruncie ustawy o ochronie praw lokatorów. Powyższa zasada nie odnosiłaby się do tych przypadków, gdzie przepisy szczególne zapewniają zobowiązanemu możliwość otrzymania lokalu zamiennego. W ocenie Rzecznika proponowaną regulację należy ocenić pozytywnie, niemniej w świetle regulacji konstytucyjnych i międzynarodowych nie może ona zostać uznana za wystarczającą. Nadal bowiem w świetle obowiązującego prawa dopuszczalna będzie eksmisja na bruk poza okresem ochronnym. Zdaniem Rzecznika, ze względu na zróżnicowanie podstaw prawnych umożliwiających wydanie decyzji o opróżnieniu lokalu konieczne jest wprowadzenie do ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji ogólnej regulacji uniemożliwiającej wykonywanie obowiązku opróżnienia lokalu mieszkalnego i nieruchomości zaspokajającej potrzeby mieszkaniowe bez zapewnienia osobom eksmitowanym jakiegokolwiek schronienia, a tym samym stworzenie osobom eksmitowanym w trybie egzekucji administracyjnej standardu ochrony, z jakiego korzystają osoby eksmitowane w trybie egzekucji sądowej.