Nadmierna koncentracja nieruchomości

Do Biura Rzecznika Praw Obywatelskich wpłynęła skarga dotycząca przepisów prawnych mających zapobiegać nadmiernej koncentracji nieruchomości rolnych przy sprzedaży gruntów z Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa.

Do Biura Rzecznika Praw Obywatelskich wpłynęła skarga dotycząca przepisów prawnych mających zapobiegać nadmiernej koncentracji nieruchomości rolnych przy sprzedaży gruntów z Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa. Stosownie do treści art. 28a ust. 1 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa sprzedaż nieruchomości rolnej przez Agencję może nastąpić, jeżeli w wyniku tej sprzedaży łączna powierzchnia użytków rolnych będących własnością nabywcy nie przekroczy 500 ha. Z dalszych ustępów tego artykułu wynika, że przy ustalaniu powierzchni użytków rolnych będących przedmiotem współwłasności uwzględnia się powierzchnię nieruchomości rolnych odpowiadających udziałowi we współwłasności takich nieruchomości, a w przypadku współwłasności łącznej uwzględnia się łączną powierzchnię nieruchomości rolnych stanowiących przedmiot współwłasności. Powierzchnię użytków rolnych ustala się na podstawie oświadczenia złożonego przez nabywcę nieruchomości rolnej, a osoba, która złożyła nieprawdziwe oświadczenie podlega odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań.

Można dojść do wniosku, że przeciwdziałanie nadmiernej koncentracji gruntów rolnych ustawodawca uznał za jeden z podstawowych celów tej regulacji. Podkreślono bowiem, że tworzenie gospodarstw wielkoobszarowych nie jest akceptowane w środowisku wiejskim, a także wskazano, iż w żadnym z krajów europejskich struktura agrarna nie opiera się na funkcjonowaniu gospodarstw wielusethektarowych. Można także przyjąć, że przeciwdziałanie nadmiernej koncentracji gruntów rolnych jest wyrazem polityki państwa preferowanej przez ustrojodawcę w art. 23 Konstytucji RP, zgodnie z którym podstawą ustroju rolnego państwa jest gospodarstwo rodzinne. W doktrynie wskazuje się, że art. 28a ust. 1 ustawy stosuje się do wszelkich przypadków zawarcia umowy sprzedaży gruntów Zasobu, niezależnie od tego, czy nabywcą jest osoba fizyczna, czy prawna. Regulację tę należy zatem oceniać jako czysto antykoncentracyjną, stanowiącą podstawowe narzędzie przeciwdziałania nadmiernej koncentracji gruntów rolnych w rękach jednego podmiotu,

Zdaniem Rzecznika powstała poważna wątpliwość, czy wprowadzona regulacja jest na tyle precyzyjna i szczegółowa, by można było uznać, że stosowanie wprowadzonych przepisów może przyczyniać się do realizacji opisanych wyżej celów ustawodawcy. Przepisy zawarte w art. 28a ustawy nie uwzględniają bowiem łatwości, z jaką np. spółki osobowe i kapitałowe, udziałowcy spółek z ograniczoną odpowiedzialnością, akcjonariusze spółek akcyjnych oraz wspólnicy spółek osobowych mogą obchodzić antykoncentracyjną regulację. Tytułem jednego z wielu możliwych przykładów, wskazać wypada sytuację, w której osoba fizyczna tworzy jednoosobową spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością i spółka ta jako osoba prawna może nabywać grunty z Zasobu niezależnie od tego, czy jedyny wspólnik tej spółki wykorzystał już przewidziany prawem limit, czy też nie. W obowiązującym stanie prawnym nie ma ani obowiązku, ani narzędzi do badania powiązań kapitałowych pomiędzy nabywcami gruntów rolnych z Zasobu. Może to prowadzić do sytuacji, w której limit obszarowy ma charakter jedynie pozorny i może być skutecznie stosowany do nabywców będących osobami fizycznymi bądź innymi podmiotami, które nie korzystają z możliwości utworzenia nowego podmiotu zdolnego do bycia nabywcą nieruchomości z Zasobu.

Ograniczenia mogą być skutecznie egzekwowane wówczas, gdy dochodzi do preferencyjnego zbywania nieruchomości Zasobu. Jako przykład można wskazać nabywanie nieruchomości z wykorzystaniem prawa pierwszeństwa np. przez dzierżawcę bądź byłego właściciela nieruchomości. Są to bowiem przypadki, w których potencjalny nabywca nieruchomości jest ściśle określony. Ograniczenia nie mogą być natomiast w pełni skuteczne w tych wszystkich sytuacjach, w których krąg potencjalnych nabywców nie jest ograniczony, a zatem np. przy sprzedaży nieruchomości Zasobu w przetargu, w którego warunkach Agencja nie przewidziała zastrzeżeń określonych w art. 29 ust. 3b ustawy. Podmioty zainteresowane nabyciem takich nieruchomości mogą bowiem przed przystąpieniem do przetargu utworzyć np. nową osobę prawną, która nie będzie właścicielem żadnych nieruchomości i nie napotka na przeszkodę w postaci ograniczenia obszarowego

W ocenie Rzecznika, nie ulega wątpliwości, że tak proste do ominięcia ograniczenia nie mogą zostać uznane za przyczyniające się do kształtowania preferowanego ustroju rolnego państwa, którego zasady zostały uszczegółowione w ustawie o kształtowaniu ustroju rolnego.