Ekspertyza stanu technicznego budynku

Rzecznik Praw Obywatelskich wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sprawy: czy na postanowienie nakładające obowiązek przedstawienia ekspertyzy stanu technicznego obiektu lub jego części, wydane w trybie art. 62 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, przysługuje zażalenie?

Rzecznik Praw Obywatelskich w związku z ujawnionymi rozbieżnościami w orzecznictwie sądów administracyjnych wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sprawy: czy na postanowienie nakładające obowiązek przedstawienia ekspertyzy stanu technicznego obiektu lub jego części, wydane w trybie art. 62 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, przysługuje zażalenie?

Zgodnie z art. 62 ust. 3 ustawy właściwy organ w razie stwierdzenia nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu budowlanego lub jego części, mogącego spowodować zagrożenie: życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia bądź środowiska – nakazuje przeprowadzenie kontroli, o której mowa w art. 62 ust. 1 pr. bud., a także może żądać przedstawienia ekspertyzy stanu technicznego obiektu lub jego części. Ogólnie można wskazać, że przepis ten uprawnia organy nadzoru budowlanego do podejmowania określonych w nim działań w celu zapewnienia bezpieczeństwa użytkowania obiektów budowlanych. Przepis art. 62 ust. 3 pr. bud. z jednej strony uprawnia organy nadzoru budowlanego do nakazania właścicielowi bądź zarządcy obiektu kontroli stanu technicznego obiektu, a z drugiej umożliwia nałożenie na właściciela bądź zarządcę obiektu obowiązku przedstawienia ekspertyzy stanu technicznego. Ustawodawca nie określił jednak formy, w jakiej organ nadzoru budowlanego działa. W orzecznictwie NSA przyjmuje się, że formą wydania nakazu przeprowadzenia kontroli obiektu budowlanego w trybie w/w przepisu jest decyzja administracyjna. Organ nadzoru budowlanego, prowadzący postępowanie administracyjne dotyczące bezpieczeństwa użytkowania obiektu budowlanego, może jednak, jeszcze w toku tego postępowania, a zatem przed wydaniem decyzji nakazującej przeprowadzenie kontroli jego stanu technicznego, nałożyć na właściciela bądź zarządcę obiektu obowiązek przedstawienia stosownej ekspertyzy technicznej. W takiej sytuacji, orzeczenie o obowiązku przedstawienia ekspertyzy ma charakter dowodowy, a właściwą formą działania organu nadzoru budowlanego jest wydanie postanowienia.

Zatem w orzecznictwie sądów administracyjnych ujawniły się zasadnicze rozbieżności dotyczące zaskarżalności postanowień wydawanych przez organy nadzoru budowlanego. Rozbieżności te dotyczą tego, czy adresat postanowienia, nakładającego obowiązek przedstawienia ekspertyzy stanu technicznego obiektu budowlanego, może kwestionować zasadność tego obowiązku jeszcze w toku postępowania administracyjnego przed organem I instancji, tj. jeszcze przed wykonaniem tego obowiązku, czy też dopiero w odwołaniu od decyzji administracyjnej wydanej m.in. na podstawie ustaleń zawartych w ekspertyzie.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 31 sierpnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1346/09 uznał, że możliwości zaskarżenia zażaleniem postanowienia dowodowego nie przewidują ani przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, ani przepisy ustawy Prawo budowlane. W nowszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podobne stanowisko wyrażone w uzasadnieniu wyroku z dnia 11 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 1657/11. Linia orzecznicza dopuszczająca zaskarżenie zażaleniem postanowienia swój początek bierze w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 711/09. Pogląd prawny wyrażony w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 711/09 został w pełni przyjęty i zaaprobowany w uzasadnieniach wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 listopada 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 1648/13; 2 grudnia 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 1058/14 oraz 12 sierpnia 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 2691/14, a także w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 18 czerwca 2015 r., sygn. akt IV SA/Po 1386/14.

Powołane powyżej orzecznictwo sądów administracyjnych wskazuje na występowanie w nim zasadniczych rozbieżności w wykładni. Źródłem stwierdzonych rozbieżności jest nieprecyzyjna regulacja przepisu. Przepis ten nie określa bowiem ani formy prawnej działania organów nadzoru budowlanego na jego podstawie, ani nie określa sposobu zaskarżenia wydanych w tym trybie rozstrzygnięć. Stąd też opisywane zagadnienie musiało zostać podane szczegółowej analizie w orzecznictwie sądów administracyjnych, co jak się wydaje nastąpiło, lecz nie bez wątpliwości i kontrowersji.

W ocenie Rzecznika, literalna wykładnia art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego nie prowadzi do prawidłowych wyników. W ocenie Rzecznika, na szczególną uwagę zasługują także wątpliwości natury konstytucyjnej, wyrażone w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 711/09. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd wskazał bowiem, że dopuszczalność zaskarżenia w odwołaniu od decyzji postanowienia, na które nie służy zażalenie, nie zapewnia dwuinstancyjności postępowania, prawa do sądu. W ocenie Rzecznika, kontrola postanowienia w ramach odwołania od decyzji nie doprowadzi do wstrzymania wykonania kwestionowanego postanowienia i zapobieżenia powstania szkody. Zdaniem Rzecznika Praw Obywatelskich prawidłowe jest to stanowisko reprezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych, zgodnie z którym na postanowienie służy zażalenie. W sytuacji bowiem, gdy jeden z proponowanych w orzecznictwie sposobów wykładni może prowadzić do kolizji z zasadami wyrażonymi w przepisach Konstytucji RP, należy opowiedzieć się za wykładnią, która równocześnie chroni Konstytucję RP oraz wartości w niej wyrażone.