Inwestor dokonał zgłoszenia zamiaru utwardzenia działki przeznaczonej pod wewnętrzną komunikację gospodarstwa rolnego.

W drodze swojej decyzji Starosta Poznański, na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst. jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm. – zwanej dalej Prawem budowlanym) oraz art. 104 K.p.a., wniósł sprzeciw w sprawie zgłoszenia zamiaru utwardzenia działki przeznaczonej pod wewnętrzną komunikację. Zdaniem organu zgłoszone roboty są budową drogi wewnętrznej i nie mieszczą się w art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego. Polegają one na rozprowadzeniu mieszanki gruntowej (piaskowo-gliniastej) do założonego poziomu, na której to warstwie miała zostać ułożona warstwa z gruntu (piasek i glina) zmieszana z rozkruszonym gruzem (granulat gruzu betonowo-ceglanego) o grubości warstwy 20 cm. Dodatkowo inwestor planował nawiezienie mieszanki gruntowej (piaskowo-gliniasta) po obydwu stronach warstwy gruntowo-gruzowej o szerokości 12 m oraz wykonanie skarpy o pochyleniu 1:1,5. Taki zakres do wykonania prac należało zakwalifikować jako budowę drogi wewnętrznej. Ponadto organ wskazał, iż działki objęte zgłoszeniem nie stanowią działek budowlanych.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł inwestor, podnosząc, że roboty budowlane mają służyć utwardzeniu gruntu pod wewnętrzną komunikację gospodarstwa rolnego. Roboty nie powodują, że teren nimi objęty połączy się z drogami zewnętrznymi, czy też innymi nieruchomościami.

Wojewoda Wielkopolski utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Zdaniem Wojewody roboty budowlane zgłoszone w sprawie polegają na budowie prywatnej drogi wewnętrznej, która stanowi samodzielny obiekt budowlany, będący w rzeczywistości budowlą i obiektem liniowym (zgodnie z art. 3 Prawa budowlanego). Utwardzenie pasa o szerokości 12 m i długości 454 m poprzez podwyższenie terenu o 20 cm ponad istniejący poziom nie stanowi utwardzenia powierzchni gruntu na działce budowlanej, o którym mowa w art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego, a jest budową prywatnej wewnętrznej drogi. Prawo budowlane nie przewiduje zaś możliwości budowy drogi prywatnej, czy też publicznej w ramach instytucji zgłoszenia.

Sprawa trafiła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, który skargę uwzględnił. Innego jednak zdania był Naczelny Sąd Administracyjny. Na uwzględnienie zasługiwał zarzut naruszenia art. 29 ust. 2 pkt 5 w związku z art. 3 pkt 1 lit. b, art. 3 pkt 3 i 3a oraz art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego. Przede wszystkim zauważyć trzeba, iż zgodnie z ogólną regułą wyrażoną w art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego: "Roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31". W przepisie art. 29 wymieniono, jakie obiekty i roboty budowlane zostały zwolnione z tego obowiązku, w tym wskazano na roboty budowlane, polegające na „utwardzeniu powierzchni gruntów na działkach budowlanych" (art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego). Zakres tych robót, wymienionych na zasadzie wyjątku, nie może być jednak interpretowany rozszerzająco (zasada exceptiones non sunt extendendae), Odnosić się on musi ściśle po pierwsze: do utwardzenia powierzchni gruntów, i po drugie: do robót na działkach budowlanych.

Z uzasadnienia sądu: zauważyć trzeba, jak zwracano uwagę w orzecznictwie, iż przepis art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego nie zawiera żadnych ograniczeń podmiotowych ani przedmiotowych. Z jego brzmienia nie wynika, na czym ma polegać utwardzenie powierzchni gruntu, czy też jakim celom może służyć wykonanie takich robót budowlanych i jakie może być przeznaczenie docelowe tak utwardzonej powierzchni. Wykonanie utwardzenia powierzchni gruntu działki budowlanej i przeznaczenie tak utwardzonego terenu może zatem być różne, ale roboty budowlane wykonywane na podstawie analizowanego przepisu nie powinny doprowadzić do powstania obiektu budowlanego wymagającego uzyskania pozwolenia na budowę.

O tym, czy nie zostanie przekroczony zakres regulacji z art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego, może też decydować sposób użytkowania i przeznaczenie terenu utwardzonego w oparciu o zgłoszenie. Sytuacje, w których jest wymagane pozwolenie na budowę, a kiedy tylko zgłoszenie, w istocie wynikają z rozumienia pojęć „budowa" i "roboty budowlane" zdefiniowanych w art. 3 pkt 6 i 7 Prawa budowlanego oraz z brzmienia art. 29 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego. W definicji robót budowlanych mieści się między innymi budowa, przez którą należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Tym samym każde roboty budowlane, jeżeli nie są to prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego, w efekcie muszą prowadzić do wykonania obiektu budowlanego w określonym miejscu, bo taki jest cel prowadzenia robót budowlanych. W pewnym zakresie wyłączone spod powyższej reguły mogą być jedynie urządzenia budowlane, gdyż tak stanowi art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego, oraz roboty budowlane wymienione w ust. 2 art. 29 Prawa budowlanego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 listopada 2012 r. sygn. akt II OSK 1283/11). Utwardzenie powierzchni gruntu na działkach budowlanych, o którym mowa w art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego w orzecznictwie najczęściej jest zaliczane do urządzeń budowlanych (art. 3 pkt 9), a więc urządzeń technicznych związanych z innym obiektem budowlanym, zapewniającym możliwość użytkowania tego obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. Stosowana kwalifikacja zawsze jednak musi uwzględniać okoliczności konkretnej sprawy, a te w niniejszej zasadzie wzbudziły wątpliwości organów administracji architektoniczno-budowlanej. Przyjęte wymiary zamierzonego utwardzenia (szerokość 12 m i długość 454,4 m), a także sposób jego wykonania (podniesienie terenu) słusznie doprowadziły organy do konkluzji, iż inwestor zamierza wybudować drogę wewnętrzną. Ta z kolei jako obiekt liniowy stanowi budowlę (art. 3 pkt 3 i 3a Prawa budowlanego), której realizacja wymaga uzyskania pozwolenia na budowę (art. 3 pkt 7 i 6 w związku z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego) i nie została zwolniona z obowiązku jego uzyskania w art. 29 Prawa budowlanego. Ponadto Sąd stwierdził, iż w okolicznościach niniejszej sprawy zamierzone roboty budowlane nie zostaną wykonane na działce budowlanej, czego wyraźnie wymaga przepis art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego, ale na działce rolnej. Przeznaczenie przedmiotowej działki o pow. ponad 4 ha w ewidencji gruntów jako działki rolnej, zasadniczo wyłączyło możliwość zastosowania w odniesieniu do planowanej inwestycji art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego.